作者：刘晓博

最近，一则“国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请”的新闻，引起了广泛的关注。

据澎湃新闻报道，这个说法最早出现在湖南省发改委官网上。

2021年5月29日，一位姓李的网友在网站留言，提出了“衡阳云轨交通什么时候能开工建设？”的问题。

对此，湖南发改委6月7日给出了如下的回答：

考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请，已有在建项目的城市也从严控制新一轮建设规划审批。鉴此，衡阳市城市轨道交通项目在现阶段暂难以继续推进，尚不具备开工条件。”

这则新闻被媒体关注后，湖南发改委调整了答复的内容，如果你现在登录网站，看到的回答如下：

考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设。鉴此，衡阳市在当前阶段应以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，提出科学合理的城市轨道交通规划建设规模和时序安排。

下一步，我委将会同衡阳市深入论证规划建设城市轨道交通的必要性和可行性，深化方案研究，并加强与国家发展改革委对接，待满足相关条件报国家批复后，再适时启动有关项目的建设。

也就是说，“国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请”这段话被删除了。但“考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设”这句话，还是清晰地传递了政策变化的重要信息。

此外，湖南省发改委在2021年3月23日答复一位网友“建设衡阳市轨道交通迫在眉睫”的信件时说：

由于城市轨道交通投资规模巨大，国家进一步严控新增地方政府隐性债务，规范城市轨道交通有序发展，近年来暂未有地方申请新建城市轨道交通建设规划通过国家的审批。

国家在轨道交通上变得更加审慎、务实，从公开发布的文件里也能看出来。

2021年3月，国务院办公厅转发了国家发展改革委等单位“关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知”。

这份文件提出了如下要求：

1、严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设。

2、严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。

3、规划建设贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准。规划建设串联规模较大的地级以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路，可预留时速350公里条件。规划建设近期双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线，可采用时速250公里标准。规划建设城际铁路线路，原则上采用时速200公里及以下标准。除此之外，规划建设中西部地区路网空白区域铁路新线一般采用客货共线标准。有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责。

4、严把铁路建设项目审核关，除国家重大战略需求外，要满足财务平衡的要求，避免盲目攀比、过度超前或重复建设。

5、建立健全铁路债务风险监测预警机制，加强地方项目出资能力、运营补亏能力等审核，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。

去年疫情爆发后，为了稳增长被迫再次加杠杆，地方债发行创新高。现在疫情得到了遏制，经济基本恢复，从稳杠杆、防风险的角度看，适当缓一缓轨道交通建设，是有必要的。

根据财政部的数据，2019年12月末的时候，全国地方债余额为21.3万亿元，到了2020年12月末增加到了25.7万亿元，一年增长了4.4万亿。而上一个年度（2018-2019年）增长了2.9万亿。

下图是界面新闻整理的，中国主要城市地铁公司2020年的财务状况。

如果净利润里剔除政府补贴，就会变成下面的样子，除了深圳、武汉、沈阳之外，基本上没有盈利的。

深圳、武汉等城市地铁之所以能盈利，是因为参与了房地产开发，或者土地一级市场的开发。来自土地、房地产的盈利，也可以看做是政府的“隐形补贴”。

所以，纯粹看地铁业务这一块，一定是亏损的。但对于人口密集大的城市来说，虽然政府在地铁上亏损了，但创造了巨大的社会效益，整个社会是“盈利的”，所以修建地铁就是“划算的”。

如果一个城市人口密度不够，建了地铁（或者轻轨、云轨）之后利用率不高，那么政府的亏损就变成了实实在在的亏损。

目前中国已有轨道交通运行的城市一共有44个（数据来自交通部官微，包含了有轨电车）：

从这张表可以看出，中国主要城市都进入了“轨道交通时代”，尤其是地铁时代。

随着审批门槛提高，“首轮审批”的难度大大提高。所谓“首轮审批”，就是“从无到有”。一般来说，一个城市一旦有地铁或者轻轨线路获批，或者投入运营，再审批新的线路难度会小一些。

以上面提到的衡阳为例，2020年GDP超过了3500亿元，一般预算收入173亿元，城镇常住人口400万（市区人口不详）。按照2018年出台的修建轨道交通的三大标准衡量，基本符合了修建轻轨的条件。

另外，广东惠州的GDP、地方财政和市区人口目前都符合了修建地铁的“三大条件”。

不过上述两地最近在答复市民提问的时候，都强调了2018年中央文件里修建轨道交通附加的两个“流量”条件——建地铁线路初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，远期客运规模达到单向高峰小时3万人次以上。

至于山东烟台，为了满足修建地铁的三大条件，尤其是满足“城区常住人口超过300万”，甚至调整了行政区划（撤销蓬莱市、长岛县，设立蓬莱区）。

现在，烟台的人口规模是满足了，规划也完善了，但修建地铁的梦仍然无法圆。

这就坐实了“国家严控”的政策新变化。

除了烟台、惠州等城市外，还有一大批三线城市、强三线城市等着上马地铁或者轻轨，每个城市都把地铁或轻轨视作城市腾飞的重要象征、重要杠杆。至于建成后效益如何，好像没有人深究。

山东“大众网”在2019年报道说，“记者自山东省交通运输厅获悉，淄博、烟台、潍坊、济宁、威海、临沂、枣庄、菏泽等10市编制完成轨道交通线网规划，并通过专家技术审查会。这意味着，除了济南青岛外，淄博、烟台、潍坊、济宁、威海、临沂、枣庄、菏泽等8市也将有自己的地铁了。”

仅一个山东，就有8到10个城市要修地铁或者轻轨。

此外，还有如下地级市有上地铁的想法：

中山、珠海、江门、汕头、惠州、湛江、柳州、桂林、泉州、漳州、湖州、嘉兴、扬州、邯郸、秦皇岛、唐山、保定、张家口、廊坊、大庆、大同、南阳、开封、新乡、焦作、淮南、马鞍山、蚌埠、安庆、赣州、九江、上饶、宜昌、襄阳、荆州、黄石、常德、株洲、湘潭、绵阳、泸州、宜宾、西宁、宝鸡、咸阳。

为了避免一哄而上，最后带来巨大的亏空无法“擦屁股”，国家提高审批门槛是必然的。

提高门槛，不是不再审批，而是等等看，等一批城市成长到了有条件配置高水平的轨道交通。这其中，人口规模、经济总量无疑是最重要的。

很多人和城市盼望尽快上马地铁、轻轨，往往跟“炒楼”、“炒地”有关。希望房价再高一些，地价再贵一些，城市就有了面子，自己也获得了利益。

所以，提高轨道交通审批门槛，相当于一轮新的楼市调控。遏制住了一批三线城市的房地产泡沫。

这也向地方官传递出一个重要信号：老老实实改善投资环境、发展实业，增加就业机会，吸引人民用脚投票，城市才有未来。希望通过炒概念，超前投资基础设施来发展城市，这条路很难走。

需要指出的是，一些地处核心都市圈的地级市、甚至是县，虽然自己的地铁线路很难获批，但跟中心城市之间的连接线，或者中心城市地铁的延长线，审批起来会比较容易一些。

比如北京地铁22号线，中间穿越廊坊北三县，其中燕郊段已经动工；深圳地铁14号线延长线将进入惠州，未来获批的几率也比较高。至于浙江嘉善县，也可能通过上海地铁延长线的方式，实现自己的地铁梦。